Статья 2. Лесное законодательство

1. Лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Лесные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

3. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

4. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

5. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Комментарий к статье 2 ЛК РФ

1. В комментируемой статье к федеральному уровню регулирования в области лесного законодательства отнесены сам ЛК РФ и иные федеральные законы. В качестве примера таких федеральных законов можно привести ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", содержащий помимо организационных норм и переходных положений, ряд важных материальных норм.

Действующий ЛК РФ в отличие от прежнего ЛК РФ 1997 года содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым новый ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. Лесной кодекс РФ, как отмечает О.И.Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства в сфере природных ресурсов путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс.

________________
Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007.

Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено отсутствием в ЛК РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Полагаем, что отсутствие такого определения представляет серьезный концептуальный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие).

Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала.

Заметим, что в ранее действовавшем ЛК РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и ст. 2 ЛК РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5).

________________
Козырин А.Н. Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в Российской Федерации: научно-практический комментарий статьи 2 Лесного кодекса РФ // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2011. N 3-4.

2. В ч.2 комментируемой статьи упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться лесные отношения. В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции. Президент РФ издает указы для регулирования социально-экономических отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусматриваются в самом законодательном акте.

Действующий ЛК РФ не содержит норм, делегирующих Президенту РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Нормативные указы Президента РФ регулируют, прежде всего, управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (например, Указ Президента РФ от 27 августа 2010 года N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства)".

3. Особое место в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, занимают акты Правительства РФ.

В ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ.

Нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования лесных отношений устанавливаются непосредственно в актах лесного законодательства - ЛК РФ, ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам лесных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями лесного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению. О полномочиях Правительства РФ, закрепленных предписаниям ЛК РФ, см. ст. 20, 22, 53, 53.3, 53.6, 73, 76, 83, 91, 96, 97, 100, 105 и др. Реализуя перечисленные в указанных статьях ЛК РФ полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи ЛК РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон".

Кроме того, нельзя не отметить программные документы, принимаемые Правительством РФ. В этой связи следует назвать распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 года N 2593-р "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы".

На протяжении последнего десятилетия в основополагающих документах развития лесного сектора Российской Федерации определялись целевые установки и намечались пути решения задач с учетом существующей и прогнозной социально-экономической ситуации в стране.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р, определены следующие приоритетные направления развития лесного хозяйства:
- создание системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов (в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал);
- улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины.

Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утв. приказом Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31 октября 2008 года N 248/482, определены следующие основные факторы возникновения системных проблем в сфере лесного хозяйства:
- истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения лесопромышленных предприятий и путей транспорта;
- недостаточная точность учета лесных ресурсов;
- низкая эффективность федерального государственного лесного надзора на региональном уровне;
- значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней, ущерб от которых значительно выше общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов;
- невысокое качество лесовосстановления и низкий технический уровень лесохозяйственных работ;
- плохо развитая инфраструктура, в том числе дорожная, в лесах;
- высокий уровень нелегального оборота древесины;
- нарушение биологического разнообразия лесов.

В данной Стратегии определяется комплекс мер по обеспечению современного уровня охраны и защиты лесов, а также гарантированного воспроизводства лесных ресурсов на основе организационно-технических, технологических и инновационных решений.

Успешная реализация указанных мер возможна только при активном участии органов государственной власти субъектов РФ, которым в соответствии с ЛК РФ переданы полномочия по организации и обеспечению использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства. В настоящее время значительной частью субъектов РФ разработаны региональные целевые программы в области лесного хозяйства, определяющие основные цели, задачи, объемы и источники финансирования мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов. Анализ этих программ показывает, что они ориентированы на инерционный сценарий развития, который не сможет обеспечить прорывное развитие лесного хозяйства страны в целом, его модернизацию и инновационную перестройку. Поэтому на первый план выходит необходимость использования механизмов по координации деятельности на федеральном и региональном уровнях в области лесных отношений, достижения баланса их интересов, а также слияния финансовых ресурсов при решении общих целей и задач.

4. Часть 4 комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В частности, предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных как в ЛК РФ, так и в подзаконных актах Президента РФ и Правительства РФ. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии" Минприроды разрабатывает нормативные акты, устанавливающие:
- порядок исчисления расчетной лесосеки;
- порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых;
- порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга;
- порядок использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород и др.

В ЛК РФ присутствуют и другие нормы, наделяющие федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные правовые акты в области лесных отношений (ст. 15, 26, 29, 31, 32, 35, 38, 39, 40, 41, 43 и др.).

5. Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение в него как федерального (ЛК РФ и иные федеральные законы), так и регионального лесного законодательства, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.

К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов и т.д.

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч.2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.6 ст. 76 Конституции РФ).

Лесное законодательство субъектов РФ формируется в соответствии с Конституцией РФ и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений, закрепленных в ст. 82 ЛК РФ. В отдельных случаях в ЛК РФ содержатся отсылочные нормы к конкретным актам лесного законодательства субъекта РФ (ст. 29, 30, 32, 33, 35, 36, 76 и др.).

Обычно в законодательном акте регионального лесного законодательства содержится статья, в которой определяется предмет регулирования лесных отношений на уровне субъекта РФ. Так, например, в ст. 1 Закона Московской области от 12 июля 2007 года N 104/2007-ОЗ "Об использовании лесов на территории Московской области" установлено, что этот закон в соответствии с ЛК РФ устанавливает правила использования лесов в Московской области для ведения охотничьего хозяйства, порядок заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, а также заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд. Кроме того, данным законом регулируются отношения, связанные с заготовкой гражданами древесины для собственных нужд, устанавливаются исключительные случаи заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений.

Следует отметить, что законодательство субъекта РФ в ряде случаев является несистематизированным.

В Ленинградской области, например, принято несколько актов лесного законодательства: Областные законы Ленинградской области от 13 ноября 2007 года N 160-оз "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд", от 11 декабря 2007 года N 173-оз "О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области", от 8 ноября 2007 года N 155-оз "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд" и др.

В Хабаровском крае действуют законы Хабаровского края: от 24 июня 2009 года N 250 "О реализации отдельных полномочий Хабаровского края в области лесных отношений", от 26 декабря 2007 года N 175 "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на территории Хабаровского края", от 14 ноября 2007 года N 157 "О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства на территории Хабаровского края", от 14 ноября 2007 года N 158 "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд на территории Хабаровского края".

В "лесных" регионах Российской Федерации сформировано развитое лесное законодательство, особое место в котором занимают законы, устанавливающие различного рода нормативы и тарифы лесопользования: Закон Красноярского края от 6 декабря 2007 года N 3-788 "О ставках платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности края, ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности края, в целях его аренды" и др..

________________
Ялбулганов А.А., Панкратова В.И. Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации // Реформы и право. 2010. N 4.

В отдельных субъектах РФ предприняты попытки систематизировать региональное лесное законодательство: Закон Республики Мордовия от 14 июня 2011 года N 26-З "О регулировании лесных отношений в Республике Мордовия"; Закон Тульской области от 5 декабря 2007 года N 917-ЗТО "О лесах Тульской области", Закон Ярославской области от 27 июня 2007 года N 55-з "О некоторых вопросах регулирования лесных отношений", Закон Омской области от 6 декабря 2007 года N 981-ОЗ "О регулировании лесных отношений в Омской области", Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 года N 1650-ОД "Об использовании лесов на территории Волгоградской области", Закон Республики Марий Эл от 31 мая 2007 года N 26-З "О реализации полномочий Республики Марий Эл в области лесных отношений", Закон Белгородской области от 16 ноября 2007 года N 164 "О реализации в Белгородской области положений Лесного кодекса Российской Федерации" и др..

________________
Козырин А.Н. Указ. соч.

В отдельных случаях ЛК РФ непосредственно предписывает органам государственной власти субъектов РФ принять акты, регулирующие лесные отношения. В других случаях это делается опосредствованно - через определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений (ст. 82 ЛК РФ) и случаев передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ (ст. 83 ЛК РФ).

Вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений затронут также в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

На уровне субъекта РФ нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие лесные отношения, могут приниматься:
- высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (см., например, Указ Губернатора Новгородской области от 26 декабря 2008 года N 304 "Об утверждении Лесного плана Новгородской области");
- Правительством субъекта РФ (см., например, постановление Правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 года N 135-пр "Об утверждении Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края");
- органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим функции в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта РФ (см., например, приказ Госкомлеса Республики Хакасия от 29 сентября 2009 года N 357 "Об организации использования лесов в целях осуществления гражданами сельскохозяйственной деятельности для собственных нужд").

Зачастую регулирование лесных отношений на региональном уровне осуществляется сразу несколькими органами. Так, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 1 апреля 2010 года N 153-49 к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере лесных отношений относятся:
1) принятие законов Санкт-Петербурга в сфере лесных отношений;
2) контроль за исполнением законов Санкт-Петербурга в сфере лесных отношений, настоящего Закона Санкт-Петербурга;
3) установление порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд и др.

К полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере лесных отношений относятся:
1) разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере лесных отношений в пределах своей компетенции;
2) определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон;
3) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в государственной собственности Санкт-Петербурга и др.

6. Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного права. В качестве примера можно указать на постановление главы МО "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) от 16 апреля 2010 года N 872 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Нерюнгринской районной администрацией муниципальной услуги по выдаче разрешительных документов в виде предварительных согласий и ходатайств на землепользование лесными участками на землях лесного фонда на территории Нерюнгринского района"; постановление администрации Серпуховского муниципального района МО от 29 июня 2012 года N 1328 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешения на ограниченную вырубку древесно-кустарниковой растительности на земельном участке, не входящем в состав лесного фонда", постановление Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области от 8 февраля 2006 года N 83 "О Порядке предоставления участков лесного фонда для отпуска древесины населению" и др.