Статья 11. Пребывание граждан в лесах

1. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

2. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.
3. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".
4. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.

5. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения:
1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;
2) безопасности граждан при выполнении работ.

6. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным настоящей статьей, не допускается.

7. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
8. Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 11 ЛК РФ

1. Лесной кодекс РФ предоставляет гражданам право на свободное и бесплатное пребывание в лесах (ст. 11), чем обеспечивается удовлетворение их экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных, пищевых и иных потребностей, а также свобода передвижения. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Возможность пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и соответственно не требует внесения каких-либо платежей.

В литературе было высказано мнение в поддержку лесного и водного публичных сервитутов. Мы согласны с автором в том, что "в отсутствие наименования в законодательстве права как публичного сервитута оценка природы такого института должна проводиться с учетом совокупности содержания права, порядка его установления и прекращения, а также всех его характеристик", однако не разделяем вывод о том, что право граждан свободно пребывать в лесах характеризуется как публичный лесной сервитут. За исходную позицию в дискуссии с юристами, исходящими из спорности конструкции публичного сервитута вообще и применительно к правам граждан в лесных отношениях в частности, автором представленной точки зрения изначально было принято за основу предположение о сервитутной и, следовательно, цивилистической природе этих прав, между тем как возникающие правоотношения необходимо рассматривать в межотраслевом контексте.

________________
Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6.

За пределами отраслевого (гражданско-правового) подхода остались некоторые аспекты данного права граждан, имеющие иную отраслевую принадлежность, а также и его конституционные основы (ч.1 ст. 9), надлежащий учет которых приводит к выводу о несостоятельности рассмотрения права граждан на пребывание в лесах сквозь призму публичного сервитута. Во-первых, публичные сервитуты как способ наложения публично-правовых обременений в государственных, муниципальных или общественных интересах востребованы там и тогда, когда отсутствует иная легальная возможность пользования объектами и нужно формализовать - в цивилистической терминологии - право ограниченного пользования чужой вещью (в данном случае лесным участком). Применимые нормы, регулирующие публичные сервитуты, обеспечивающие общественные интересы (буквально - интересы местного населения), содержатся в земельном законодательстве. Поскольку лесным участком является земельный участок (ст. 7 ЛК РФ), то в отношении его могут быть установлены сервитуты для целей из числа названных в ст. 23 ЗК РФ. Например, для прохода, проезда или свободного доступа к прибрежной полосе. Однако право граждан на пребывание в лесах прямо закреплено законом, и потому для его реализации нет необходимости применять сервитутные схемы.

________________
Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1.

Существующая конструкция публичного сервитута малопригодна с практической точки зрения ввиду организационной "затратности", а кроме того, потенциально может оказаться средством снижения защищенности публичных интересов. Право граждан на пребывание в лесах, будучи специально сформулированным, уже отделено тем самым от права собственности на лесные участки, имеющего фактически повсеместно, за исключением лесов, произрастающих на землях тех категорий, где допускается частная собственность, публично-правовой характер, поскольку в основном лесные участки находятся в федеральной собственности (лесной фонд) и отчасти в региональной и муниципальной (например, городские леса по мере определения субъектов неразграниченной государственной собственности на землю).

Имеют место два подхода к рассмотрению юридической природы такого законодательного феномена, как право граждан на пребывание в лесах. Рассматривать ли это право как само по себе "состоятельное", закрепленное в законе в достаточной степени, сочетающее в себе признаки субъективных прав различной отраслевой принадлежности и основанное на норме Конституции РФ либо искать иные конструкции, в которые оно должно быть облечено? Оставляя за рамками обсуждения возможность облечения в цивилистические формы (а публичный лесной сервитут, несмотря на указание о том, что включает и частные, и публичные начала, позиционируется сторонниками новых конструкций как "гражданское вещное право") подобных субъективных прав и их принципиальную доступность для гражданского права, равно как и более широкий вопрос о том, надо ли всякий раз "распределять" любые правовые явления по отраслям права с учетом их фундаментальности или комплексности, подбирая подходящие отраслевые обоснования, безотносительно того, являются ли предлагаемые формы достаточно убедительными и предпочтительными, как в случае с конструкцией публичного лесного сервитута, или можно "допускать" существование нормативных категорий, не охваченных отдифференцированной символикой, - зададимся вопросом: этому субъективному праву граждан требуется дополнительное "оформление"? На наш взгляд, не требуется, обсуждаться могут разве что отдельные механизмы его реализации, а с точки зрения статусной необходимая формальность, позволяющая это право реализовать и защищать, имеется. Аргументом в пользу такой точки зрения может быть также то обстоятельство, что правоприменительная практика не дает поводов к тому, чтобы полагать существующие правоотношения нуждающимися в замене на сервитутные.

К праву граждан на пребывание в лесах применим общий принцип лесного законодательства - использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (ст. 1 ЛК РФ). На практике сбор ягод, грибов и других лесных растений зачастую осуществляется способами, негативно влияющими на последующее воспроизводство лесных ресурсов. Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд и порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливаются законом субъекта РФ. Учитывая практическую невозможность осуществления сплошного лесного контроля и надзора, непричинение экологического вреда в рамках реализации гражданами таких субъективных прав может рассматриваться большей частью как этическая обязанность, выполнение которой прямо пропорционально зависит от уровня экологической культуры населения. Пример досягаемости общественных отношений для права: установить обязанности субъектов правоотношений - возможно, проконтролировать их выполнение - нет.

Право на пребывание в лесах принадлежит к числу тех прав граждан на доступ к природным ресурсам, которые исходят из конституционной нормы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ст. 9 Конституции РФ), и в этом качестве его важнейшими содержательными элементами является свобода доступа к лесным ресурсам и личный, т.е. потребительский, характер пользования ими, направленный на удовлетворение рекреационных, эстетических и соразмерных материальных (пищевых и бытовых) потребностей. С точки зрения лично-потребительского содержания и с учетом имеющей место практики бесконтрольного сбора даров леса с целью последующей продажи данное право может быть обусловлено нормативами изъятия отдельных лесных ресурсов. Исходной предпосылкой к этому могло бы стать соответствующее установление на уровне федерального закона, допускающее нормирование, которое может осуществляться либо подзаконными нормативными актами, либо законодательством субъектов РФ, что предпочтительнее с учетом природно-географических и экономических различий многолесных и иных регионов страны.

Осуществляя правовое регулирование лесных отношений в целях различных видов хозяйственного освоения лесов, необходимо исходить из того, что сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду является одним из принципов лесного законодательства (ст. 1 ЛК РФ). В этом значение института права граждан на пребывание в лесах для отрасли лесного законодательства. В качестве главной цели национальной лесной политики должно быть принято удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений граждан в лесных ресурсах при сохранении ресурсно-экологического потенциала российских лесов.

2. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года N 417 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах, устанавливающие единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2007 года N 414 утверждены Правила санитарной безопасности в лесах, которые устанавливают единые порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 года N 183 утверждены Правила лесовосстановления, определяющие требования к лесовосстановлению во всех лесных районах Российской Федерации, а приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 года N 185 утверждены Правила ухода за лесами, устанавливающие порядок осуществления мероприятий по уходу за лесами во всех лесных районах Российской Федерации.

3. В соответствии с комментируемой статьей гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".

4. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.

5. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям не допускается. Таким образом, основания ограничения следуют либо из особенностей правового режима земель, на которых произрастают леса, либо из необходимости охраны лесов и здоровья самих граждан. Запрещение же пребывания граждан в лесах возможно только по критерию категориальной принадлежности земель, на которых расположен лес. Вместе с тем отсутствуют указания на ограничение (запрещение) пребывания граждан в лесах, загрязненных радиоактивными, химическими, биологическими и другими вредными веществами и потому представляющих опасность для здоровья человека.

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено как в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах, так и для безопасности самих граждан при выполнении работ. Например, постановлением Губернатора Владимирской области от 16 марта 2010 года N 275 "О мерах по обеспечению охраны лесов и торфяных месторождений, организации предупреждения и тушения лесных и торфяных пожаров на территории области в 2010 году" был установлен пожароопасный сезон с 8 апреля по 15 октября 2010 года, в период которого ограничивалось пребывание граждан в лесах и въезд в лес транспортных средств, а при возникновении чрезвычайных ситуаций в результате лесных и торфяных пожаров пребывание в лесах и въезд в лес транспортных средств запрещались.

________________
Малеина М.Н. Указ. соч.

Ограничение пребывания не означает введения платности. Так, директор учебно-опытного лесхоза своим приказом ввел пропускную систему въезда транспорта на территорию лесничества в противопожарный период с апреля по октябрь и установил разовый платный проезд в сумме 100 руб. для легковых машин и за выдачу пропуска для проезда других машин в размере 1000 руб. Прокурор обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к директору лесхоза об отмене приказа. Решением суда исковые требования прокурора удовлетворены частично, пункты приказа в части взимания платы признаны незаконными (см. подробнее определение Воронежского областного суда от 14 января 2010 года по делу N 33-34/10).

6. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным комментируемой статьей, не допускается.

7. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Так, в соответствии со ст. 7 ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов" в границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Охотничьи угодья подразделяются на:
1) охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов" (закрепленные охотничьи угодья);
2) охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья).

Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем двадцать процентов от общей площади охотничьих угодий субъекта РФ.

Охотничьи угодья могут использоваться для осуществления одного или нескольких видов охоты.

8. Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением названных выше случаев (оснований ограничения и запрещения). Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных ЛК РФ. На наш взгляд, введение такого уточнения Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" отчасти предрасполагает к последующему введению и собственно самих оснований огораживания. Земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ч.2 ст. 6 ЛК РФ). Статья 11 ЛК РФ по своему смыслу рассчитана в первую очередь на пребывание граждан именно в тех лесах, основная часть которых (в пределах земель лесного фонда) остается государственной (федеральной) собственностью, и потому вполне согласуется с п.1 ст. 262 ГК РФ. Названная же поправка в ЛК РФ фактически дает возможность закрывать для общего доступа арендованные лесные участки независимо от того, находится ли арендуемый участок на землях лесного фонда или землях иных категорий, по основаниям (в случаях), которые, вероятно, могут быть в последующем установлены.

К тем же лесным участкам, которые могут находиться в частной собственности (на иных категориях земель), применима норма: если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (п.2 ст. 261 ГК РФ). В этом случае свобода пребывания граждан в лесах выглядит уже не столь однозначно, поскольку предоставленное собственнику земельного (а с точки зрения ЛК РФ - он же лесной) участка право запретить доступ на него других лиц (п.2 ст. 262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (таблица с объявлением, изгородь) не вполне преодолевается редакцией ст. 11 ЛК РФ. Запрет доступа на участок может иметь место на практике в двух ситуациях: когда собственник закрывал бы доступ для прохода через свой участок и когда он запрещал бы само пребывание в лесу с рекреационными и прочими целями, названными в ст. 11 ЛК РФ. Эта проблема может быть решена в общественных интересах различными правовыми средствами, исходя из того что общее лесопользование граждан означает для лесных участков их публично-правовое обременение.

Применительно к предоставлению лесных участков в аренду есть указание закона на то, что сведения об обременениях лесных участков, об ограничении использования лесов составляют предмет аукциона (ч.4 ст. 79 ЛК РФ), форма примерного договора аренды лесного участка содержит положение о том, что арендатор не вправе препятствовать доступу граждан на арендованный лесной участок. Это положение должно воспроизводиться в конкретных договорах при их заключении, а договоры аренды подлежат государственной регистрации, и таким образом обязанность арендаторов можно полагать в достаточной степени формализованной. По общему же правилу ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом (п.2 ст. 4 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). В настоящее время возложение именно такого публично-правового обременения, как обеспечение свободы пребывания граждан в лесах, законом не предусматривается. В то же время возможна государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляемая по инициативе этих органов с обязательным уведомлением правообладателя объекта недвижимости.

Для частных же лесных участков за пределами земель лесного фонда и иных земель, находящихся только в государственной или муниципальной собственности, публично-правовые обременения, состоящие в обязанности собственника предоставить свободу прохода, могут быть обеспечены путем установления публичного сервитута на основании подп.1 п.3 ст. 23 ЗК РФ "для прохода или проезда через земельный участок". Таким же образом может обеспечиваться проход через лесной участок не только в целях реализации прав, предоставленных ст. 11 ЛК РФ, но и в целях реализации права на охоту. Что же касается публично-правовых обременений, состоящих в обязанности собственника обеспечить доступ на лесной участок как таковой, для реализации свободы пребывания в лесах и осуществления перечисленных в законе видов общего природопользования, то они могут устанавливаться на стадии проектирования лесного участка с последующим внесением в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрацией в ходе государственной регистрации права на лесной участок. При этом мы здесь не входим в обсуждение целесообразности их установления в отношении всех ли лесных участков или каких-либо их видов (например, в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования участка).

Здесь, вероятно, уместно заметить, что, с точки зрения лиц, арендующих лесные участки, например, для заготовки дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, семян и других подобных лесных ресурсов, пребывание на таких лесных участках любых посторонних лиц - граждан, осуществляющих объемную заготовку этих же лесных ресурсов в порядке ст. 11 ЛК РФ, является вполне очевидно нежелательным, поскольку снижает доходность деятельности арендаторов, которые несут определенные затраты по содержанию арендованных участков. Иногда заинтересованные стороны разрешают подобные ситуации исходя из своих представлений о должном. Еще заметнее конкуренция интересов, когда бесплатный сбор ресурсов на арендованных участках в значительных объемах осуществляют граждане, не являющиеся местными жителями, а специально прибывающие для этого из других регионов, т.е. с фактической стороны осуществляющие то же самое промысловое лесопользование, которое формально выглядит как общее, т.е. потребительское. Возможно, было бы обоснованным ввести для подобных вариантов пребывания граждан в лесах и какие-либо ограничения, оставив это право свободным и бесплатным для местных жителей, что допустимо исходя из конституционной нормы об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

________________
Например, сообщалось, что арендатор (местное общество охотников и рыболовов) принял решение не проводить заготовки орехов в пятикилометровой зоне вокруг села, оставив ближние кедровники для местных жителей (см.: "Российская газета", Федеральный выпуск. N 5628(252). 10 ноября 2011).

На органы государственной власти и органы местного самоуправления не возложена прямая обязанность обеспечивать право граждан на пребывание в лесах. Законодательством не установлена специально юридическая ответственность за нарушение этих прав граждан.

Консультации и комментарии юристов по ст 11 ЛК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 11 ЛК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.